央地博弈

不知道喜欢看《喜人奇妙夜》的朋友，还有没有印象，酷酷的天放在第二季有个很出彩的节目，叫《一颗螺丝钉》，当时，有很多东北人都看哭了。虽然我是山东人，但是当时下岗潮导致的很多变迁，听老一辈的讲起来，总是让人很有感触。而随着时间渐远，很多人其实并不清楚为什么会发生下岗潮。其实，这背后与当时一项改革有很大的关系，那就是中央分税制改革。

一、分税制改革

改革开放初期，中国实行财政包干制，地方上缴固定金额之后，剩下的可以自己留着。在那个各省普遍贫穷的年代，这套办法简单易行，但随着东南沿海省份，凭借轻工业出口和服务业迅速富裕起来，差异问题就暴露出来了。南方地方政府的实际收入，实际上远超上缴税费，而且不仅避税，还能够动用权力减免企业税收、截留资金、与企业分成。换句话说，中央给搭了改革开放的台子，却没有享受到经济增长带来的巨大收益。到1993年分税制改革前夕，中央财政收入仅占全国财政收入的22％左右，而地方占了78％。但是，中央的财政支出却要占到全部的28％以上，已经到了入不敷出的地步了。根据时任财政部部长刘仲藜后来说，当时中央财政甚至要向地方财政多次“借钱”。而再前任的部长王丙乾更是自嘲说道，＂穷得只剩下背心和裤衩了”，后来刘仲藜接任后说“我连背心都没有，只剩下裤衩了”。朱镕基当时对他说，“你这个财政部长真是囊中羞涩呀。”（详见《朱镕基讲话实录》）

为了面对这种局面，中央最初想到的办法不是重新分配税收，而是印钞来解决问题。而在商品相对短缺的年代，大规模印钞，直接就带来了严重的通货膨胀。眼看这条路实在走不通，这才转而思考税制改革。

1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定自1994年1月1日起正式实施。对于分税制的内容，可以概括为两件事。第一件事是重新划分税种。因为增值税是当时最大的税种，经过改革，中央这样拿75％，地方留25％。消费税100％归中央，营业税等划为地方税。而通过这种划分，中央一举将财政收入占全国的比重从22％提升到了55％以上。

但要注意的是，周飞舟在《以利为利》有段话写的很好，“与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。”这也为后来地方拼命搞基建、土地财政爆发埋下了伏笔。

第二件事是财权与事权的分离。财权大幅上收中央，但大量需要花钱的事务，基建、教育、医疗、社保等等，仍然由地方负责。根据财税研究机构的数据，分税制之后，地方政府承担了全国大约85％的财政支出，却只掌握着不到一半的财政收入，而中间的缺口，需要靠中央的转移支付来弥补，但转移支付的规模和分配方式又取决于中央的意愿。就如兰小欢在《置身事内》写的，富裕省份拿到的往往比需要的少，而部分中西部省份的转移支付远超实际缺口，导致出现了“跑部钱进”的寻租现象。

不过话说回来，这套制度，很快就扭转93年前“弱中央”的财政局面，大幅度增强了中央的宏观调控能力。

从结果来看，可以看做是“扭转乾坤”了。1994年中央财政收入，直接实现了翻倍的增长，此后中央再也不用向地方“借钱”了。

但是这样改革后，代价是什么呢？

那就是地方政府，即将要面临的巨大收支缺口危机。

二、东北的倒下

其中受冲击最大的，就是东北三省，也就是我们开头讲的《一颗螺丝 钉》小品的背景。

在改革前，东北是重工业基地与央企高度集中的地方。而维护这些企业的设备和职工福利，每年都是巨额开支。而且，东北还有个特点，它本身的“企业办社会”包袱过于沉重，什么意思呢？就是当时东北地区存在大量的学校、医院等等社会公共职能都是由国企承担的。在过去的时候，也就是财政包干制时期，亏了是国家的，赚了则是地方的，这样的日子，还算过得去。但分税制改革后，增值税按75％上缴，地方收入直接大幅下滑。更要命的是，事权并没有跟着财权走，国企维护、职工福利、基础设施这些支出，依然还是地方扛着。

这就导致了一个很严峻的问题。当时一些重工业企业，动辄几万甚至十几万职工，上亿元的固定资产年年等着用钱。过去能靠截留中央的钱来补贴，现在反过来了，危机就非常重了。面临这样严峻的情况，东北是不可能眼看着财政失血，坐以待毙了，于是就想到了一个办法。

那就是“甩包袱”。

1998年前后，东北以近乎激进的方式推行国企改制，大量小型国企被私有化或关闭。为了降本增效，让私营资本入股，而那些以解决就业为核心目标的庞大国企，就只能让无数家庭下岗。

虽然我不是东北人，但在山东，我也听到很多大人讲起全国下岗潮的时期，的确心理不是滋味。下岗的背后，更多的是很多家庭的破灭。比如，我印象很深的是，吴晓波在调研下岗工人时有这样一段记录，说有一个东北家庭，孩子只是说学校开运动会，需要穿一双运动鞋，但夫妻都下岗一段时间了，仅剩的存款也勉强吃个饭了。于是，妻子就抱怨丈夫没钱，让娘俩受苦。结果，丈夫一言不发，吃完饭后，直接走向阳台跳了下去。类似这样的故事，我听过很多。而且下岗潮后，最直接带来的就是社会治安急剧恶化（比如当年著名的黑热病、下岗夫妻服毒自杀案等），这也是后来2001年全国“第三次严打”的背景之一。

我们看那个时代很多影视节目，应该都听过“我为祖国献石油”、“我们工人有力量”这样的口号，但这些真实的人们，在这场财政调整中，成了最惨烈的牺牲品。

而在改制过程中，大量国企资产被故意低估贱卖的新闻也不绝于耳。其中最被人熟知的案例是歌手曲婉婷的母亲张明杰案。张明杰时任哈尔滨市道里区副区长兼改制领导小组组长，主持哈尔滨市原种繁殖场的国企改制。而据法院审理查明的事实，她先将这家土地价值超过二十三亿元的国有种场估值做到负数，然后以六千多万的价格转让给了一家注册资本仅五十万的私企，此后又与同案人共谋骗取征地补偿款约三亿五千万元，并挪用了一千多万的职工安置费。2021年张明杰以受贿罪和滥用职权罪被判处无期徒刑。

那很多人就问了，那中央当时，就没考虑到“甩包袱”的后果吗？客观来讲，其实真的有考虑。

但当时中央财政基本上跟破产也差不多了，甚至要问地方借钱，所以当时是全国一盘棋的硬性任务，是下定决心，必须要增强中央的宏观调控能力，来应对其他风险，无法为地方开个特例。但后来为了照顾东北这些严重依赖旧体制的地区，中央的确出台了几项专项政策，比如包干基数返还呀，也就是把1993年的地方既得利益不减，将地方原有的收入基数如数返还，还有实施过渡期转移支付，中央通过将收上去的钱重新分配，向财政困难的地方政府倾斜，用来维持东北等地方的基本公共开支。

但这些专项政策并没有解决东北的问题。

直到2003年，中央意识到单靠税制微调无法解决问题后，才正式提出了“振兴东北老工业基地”的国家战略，开始通过专项大规模财政拨款和政策倾斜来定向补救。

三、土地财政

陶然教授在《人地之间》写过这么一段话，“分税制后的相当一段时间内，一些地方政府在教育、医疗等公共服务领域大力推进所谓的市场化改革，但本质是以市场化为名的甩包袱。”

那么，当全国都在甩包袱之后，又该怎么找出路呢？地方政府就发现了一个潜在的价值工具，那就是“土地”。

分税制把主要的税种收归中央，但土地出让金，是属于地方政府预算外收入，并不在上缴范围之内。地方政府只要把土地卖出高价，就能获得大笔不需要跟中央分享的收入。分税制改革后，中国房价持续快速上涨，就跟地方政府对土地财政的依赖直接相关，这个在很多学术研究中是有过论证的，比如上海财经大学宫汝凯教授等学者，在2012年的实证研究中就得出结论，1994年分税制改革，导致地方政府财权与事权不匹配，是房价持续过快上涨的不可忽视的制度性因素（详见《分税制改革与中国城镇房价水平——基于省级面板的经验证据》）。

换句话说，当时中央拿走了税，就把土地这个当时看起来不值什么钱的东西留给了地方。或许中央也没想到，二十年后，土地会变成“天价”。根据周飞舟教授研究，为什么这样安排对中央是长远有利。因为当时这种设计在改革之初，看上去对地方有利，所以得到了许多地区的支持，但其实从长远看，却是中央集中收入最为有利。

大家也能看出来，其实本质上，仍然是中央与地方的博弈。

之后，土地财政就成了地方摆脱中央财政依赖的法宝。卖地的收入不用上缴，土地抵押还能从银行获得贷款，用贷款搞基建，还能拉动GDP，何乐不为呢？

在这套逻辑下，房价的持续上涨，就不是某个地方官员的个人决策了，而是整套央地财政系统达成暂时性平衡的基石。

过去三十年里，地方政府把大量的收入、支出、抵押、信贷甚至整个信用都隐藏在了土地里面。兰小欢教授有段话写出了如此土地资本化的本质，他说“土地资本化的魔力，在于可以摆脱物理属性，在抽象的意义上交易承诺和希望，将过去的储蓄、现在的收入、未来的前途，统统汇聚和封存在一小片土地上，使其价值保证。”

而最终催生出的，是一个史无前例的资产泡沫以及以城投债为代表的债务泡沫。当房地产市场开始降温，这套平衡难以维持下去。中央曾尝试让地方自行解决，喊出“谁的孩子谁抱走”（2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），过去有地方无法自行化解而让中央兜底取代的现象），但地方显然没有动力，去清理这个当初为了规避缴税而搞出来的烂摊子。最终财政部和央行只能亲自下场，以国家信用来给地方化债。

不过关于土地财政，也有人认为，不能忽略其积极作用。

比如城市规划学者赵燕菁就认为，因为中国不像早期工业化国家可以靠殖民掠夺完成原始积累，所以土地财政只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足问题的一种特殊制度。随着原始资本积累的完成，土地财政也必然会逐渐退出，并转变为可持续的增长模式。（详见赵燕菁《大崛起：中国经济的增长与转型》）关于这点，我觉得有一定道理的，这本身也是中央与地方财政博弈的结果，只不过赵燕菁低估了一件事，那就是地方财政的路径依赖是很严重的。

四、历史的重复

如果把时间线拉长来看，分税制改革的故事其实一点都不新鲜。

在中国两千年的政治史中，中央与地方在财政上的拉锯战，始终未停下来过。每当经济疲软、民间困苦的时候，中央就会把经济和税收权力下放，借助市场的力量和民间的能动性来恢复经济，同时默默忍受地方势力的做大，甚至是贪腐。而当经济好转、繁荣之后，分配问题突出、特别是国家有大事要办的时候，中央就会再度收回地方的经济权力。

这就造成了一个反复出现的局面，也就是秦晖所说的“管死放乱”，一管就死，一放就乱，于是就在自由经济和中央集权之间左右摇摆。

电视剧《大明王朝1566》曾用一个虚构的故事来映射这种困局。编剧刘和平构思了一个叫“改稻为桑”的情节，大意是嘉靖年间中央要求江浙农民把水稻田改种桑树以增加丝绸出口收入。政策的设计看上去上下兼顾，但到了基层执行的时候，地方官员和大户联手通过毁堤淹田、垄断产业链等手段，来兼并农民土地，把本该惠及民间的政策，异化成了掠夺工具。当然，“改稻为桑”是电视剧虚构的，历史上并没有这项具体的国策。但这部剧拍摄于2007年、剧本构思于2003年到2005年间，此时，正恰逢国企改制之后，全国上下一片惶然的时间点上。所以，编剧借古讽今的用意是很明显的。

但虚构的故事，之所以有力量，就是因为它写的那个困境是真的。当中央下放权力的时候，地方会利用政策漏洞，截留收益。当中央收回权力的时候，代价往往由最底层的人来承担。改稻为桑是这样，国企改制也是这样，土地财政更是这样。就像温铁军在《告别百年激进》写的那样，“任何制度变迁都是原有框架内占有收益的利益集团进一步获取增量收益并向弱势群体层级转嫁制度成本的过程。”就如同吴思在《血酬定律》中写的“元规则”一样，成本传导方向就没有变化过。

对此，秦晖曾给出一个设想，他认为，要打破这种传统经济循环的怪圈，就是确立近代经济（有规范的市场经济）所必需的“过程的公正”，也就是让规则本身，高于任何的“管”或“放”。

五、“万全之法”

很多自媒体，经常把把这段历史，简单理解成“中央压榨地方、地方转嫁给百姓”，这样是不对的，眼光太局限了。

因为有个事实是，在分税制改革之前，中央财政确实已经虚弱到了危险的程度。作为中央政府，甚至连基本的国防、外交和宏观调控的钱都拿不出来，这显然对任何国家来说，都是不可接受的。甚至，很长时间内，中央是要看地方脸色的，地方在每次谈判上占据强势地位。这也是为什么，当年几任财政部长都说出那样自嘲的话来。

那很简单，中央财政没钱，那就势必会导致政令执行受阻，中央政府调配资源的杠杆极度弱化，自然会让中央的权威性和经济驾驭能力大打折 扣。所以，朱镕基总理推行分税制的逻辑，其实跟两千年前桑弘羊的逻辑是相通的，都是认为中央政权要运转，离不开稳定的财政支撑，这个道理其实没什么可争的。

但事情解决了，后面的问题就出现了。虽然财权上收了，但是事权没有跟着调整。地方面临巨大的支出压力，又没有被赋予合法的、透明的融资渠道，于是土地财政和地方债务就好似是制度缝隙中，长出来的野草。这些野草没有人专门去种，但制度留了空间，它们就自己长出来了。

所以，中国的央地财政博弈，它并不是一个谁对谁错的道德问题，到今天为止，也没有人找到过一个各方都满意的解法。中央要有钱办大事，地方要有空间搞发展。同时，又不能把代价甩给最没有议价能力的人。这三件事怎么同时做到呢？

这个问题古代没有解决，今天依然还在摸索。

中国是一个经历苦难、向往和平国家，既不可能，也不会支持搞西方资本掠夺积累资本的方式。

所以，中国的每一次改革，都在试图接近答案，但每一次改革又带出新的问题。分税制解决了“弱中央”的问题，却催生了土地财政和地方债务。化债解决了地方债务的燃眉之急，但分税制的大框架又不会因此改变。那么，未来地方的收支缺口又要靠什么来填，这个问题依然正在寻找答案。

“一管就死、一放就乱”，之所以成了千年来反复验证的规律，本质依然在于，中央集权和地方活力之间的张力，本身就极难平衡。它跟笨不笨、贪不贪没有很大的关联。就像罗纳德·科斯在《变革中国》中写道，“传统政治秩序的稳定却要依靠集权与分权两股力量的平衡，正如太极中的阴阳相糅。”但也要知道，“成功孕育着失败，当人们以为他们已经非常幸运地得到了一个能永远适用的防错公式时，失败的种子便已悄然发 芽。”

其实，你看这颗“蓝色星球”上的任何制度，都只能在特定条件下暂时地、不完美地处理这个矛盾，并没有一劳永逸的办法。

但协商与妥协，才是政策的基础。

就如兰小欢所说，“成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。”

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