国家缺钱了，应该谁来买单？

刘守刚教授在《财政三千年》的序言里，提出过一个很有意思的视角：他说读中国历史，如果想有独特的理解，不妨顺着“钱”的线索看。所谓“钱”，放在国家层面，就是财政。历史上，有很多表面复杂的政治选择，背后往往就是财政能力的问题。

如果沿着这条线索看的话，古代著名的“盐铁会议”就不是简单地关于“盐”和“铁”的辩论，而是中国财政史上一个绕不开的问题。

那就是一个国家，应不应该垄断经济资源？如果不垄断，国家又该怎么发展？如果垄断，又会不会制约民间经济呢？

一、盐铁会议

春秋时期，齐国的管仲曾推行过“官山海”思想，也就是由官府垄断盐铁经营。管仲认为，盐和铁都是每个人的生活必需品，那么控制了这两项，就等同于控制了一条最稳定的税源。而且，这种垄断不需要像田赋那样直接征收，百姓所感受到的负担是相对间接性的。到了战国时期，秦国商鞅变法，虽然没有明确推行盐铁专卖，但他提出的“壹山泽”和“重农抑商”政策，都是在强化国家对自然资源、经济活动的控制，这些举措，也为后来汉武帝时期，正式确立全国性的盐铁官营制度，奠定了理论与制度基础。

到了汉武帝时期，因为武帝连年用兵，对匈奴作战、开拓西域、征服南越的军费开支巨大，导致中央财政能力捉襟见肘。这时候理财大臣桑弘羊建议，将全国的盐和铁纳入国家垄断经营，同时实施均输平准制度，由官府在各个地方之间贵卖，以调节物价、增加收入。这套措施实施下来之后，立马立竿见影，盐铁等非农收入在国家财政中的占比得到了大幅度提升，在很大程度上，支撑了汉武帝的对外战争需求。但代价也很快就来了。民间原有的手工作坊大量消失，生活所需的盐和铁都被国家牢牢控制住。朝廷在尝到了垄断经营，能够获得大量税收的甜头之后，就难以割舍了，盐铁收入成了国家稳定的命脉。

到了汉武帝驾崩后，这套政策要不要继续，就成了摆在新朝廷面前的大问题。而著名的“盐铁会议”，便是在这个背景下召开的。

公元前81年（汉昭帝始元六年），大将军霍光以汉昭帝的名义，召集了60多名从各郡国推举上来的“贤良文学”（可以理解为由地方推举上来的儒家知识分子），与以御史大夫桑弘羊为首的朝廷官僚们，就盐铁专卖等经济举措进行当面辩论。后来，庐江太守丞桓宽根据当时的会议记录及相关材料整理成书，也就是流传至今的《盐铁论》。

二、桑弘羊“三问”

细看这场辩论，两方立场都非常鲜明。

贤良文学一方，代表的是儒家的政治立场，他们激烈批评盐铁官营带来的种种弊端：官商勾结、权贵牟利、市场凋敝、百姓困苦。他们主张朝廷废除盐铁专卖，将这些产业归还民间，轻徭薄赋，与民休息。用《盐铁论》里的话说，就是“官营盐铁，与民争利”，这是违背圣人仁政之道的做法。但要注意，贤良文学认为，商人并不危险，真正危险的并不是商人，而是官僚。因为一旦国家搞专卖，就会让权力和资本合流，这种危害是巨大的，这点要搞清楚。

而桑弘羊一方，则是代表朝廷的务实立场。他在辩论中的反驳，涉及多个层面，后人根据其核心论点提炼为著名的“桑弘羊三问”。

他首先质问：帝国庞大的财政开支从哪里来?如果仅靠农业税，是肯定不够的，如果废除盐铁官营让政府退出工商业，朝廷所需的军费和行政费用怎么办？难道要把所有税赋都压在农民身上吗?

他接着又追问道，如果遇到外族入侵，或者天灾等紧急情况，国库没钱，又该向谁征收额外的钱粮呢？如果没有盐铁专卖的收入，朝廷要拿什么来赈灾救民、抵御强敌呢？最后，桑弘羊又抛出一个更为尖锐的问题：如果中央财政匮乏，国家基础设施如何修建？这时候，地方豪强趁势而起，天下大乱又如何收拾呢？这三个问题环环相扣，都很现实，核心宗旨就一句：中央集权政权在经济上的运转离不开对关键资源的高度控制。

而贤良文学们面对这三个问题，也不是没有应对，他们主张节用、轻徭薄赋、与民休息的思路，但是对于军费开支、赈灾、边防和行政开支这些硬账，他们给出的财政替代思路显然不够有力。毕竟桑弘羊提出的问题不是想象力的诡辩，打仗和维持行政管理，大家都很清楚，是需要真金白银作为支撑，这是任何体制、政权都无法回避的事情。

会议结束后，最终依然是各取所需。昭帝下诏象征性地取消了酒类专卖和关内部分铁官，算是给了贤良文学一个面子。但其实，盐铁官营等根本政策，压根就丝毫未动，朝廷做了个姿态，垄断体系照常运转。

三、财政支柱

盐铁会议结束后不久，桑弘羊对霍光的大权独揽非常不满，于是联合上官桀等人，密谋政变，他们最初试图通过“黑材料”搞垮霍光。上官桀等人趁霍光休假，伪造了燕王刘旦的奏章，诬陷霍光图谋不轨。但这招被年仅14岁却异常聪慧的汉昭帝当场识破，坚决力挺霍光。最终狗急跳墙，仓皇发动政变，最终风声败露被灭族。

虽然从政治斗争的角度来说，桑弘羊是失败者。但在制度上，他的确是胜利者。霍光虽然对桑弘羊很鄙夷，但也知道国家已经无法不按照这条路走下去了。

可以说，汉武帝和桑弘羊所坚持的国有垄断路线，从此成为中国历代王朝财政经济政策的基本框架。桑弘羊死后第36年，根据《汉书·食货志》记载，汉元帝曾尝试取消盐铁专卖（但相应政策没有调整，导致民间自由经营偷税漏税非常严重），儒生还没来得及庆祝呢，但很快，又因为财政需要，马上恢复了。此后，无论王朝怎么更替，盐铁等关键资源的垄断始终被当做财政支柱了。

这种延续性不难理解。对于古代社会来说，每当国家陷入财政危机或权力动荡的时候，强化专卖、增加赋税是最直接，也是最省事的选择。国进民退，就成了一种反复出现的应急反应，尝到了甜头，久而久之就演变成了惯性，最后就成了理所应当，自然规律一样。

后来，汉宣帝就说过一句话，“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”意思是说，王道与霸道并用，有时候偏重仁义，有时候偏重强权。嘴上可以尊崇儒家仁政，实际施政则常常杂以法家手段，这便是中国封建政治格局的特点之一——“外儒内法”。

四、垄断塑造了社会

从制度经济学上看，《盐铁论》中，桑弘羊说防止“豪强”垄断本身没有问题，社会资源被少数人吸走，却无法通过税收回流到公共领域。但问题是，官营替代民营后，就真的解决了“豪强”垄断问题了吗？

并没有。

官营替代民营后，只是把垄断者的角色，由商人换成了官僚，垄断依然没有被消除。在《盐铁论》里面，有个细节就很少有人观察到，在盐铁会议上，贤良文学在争论“不与民争利”的时候，曾这样说，像欧冶子这样的工商户，怎么可能破坏国家的稳定呢？只有萧墙内的那些权贵，才会最终伤害国家利益甚至颠覆国家。也就是说，贤良文学们认为，真正危险的并不是商人，而是官僚贵族，国家搞专卖反而让权力和资本合流了，后果更严重。

所以，垄断这件事，表面上是个财政问题，其实它在潜移默化的塑造着社会的形态。

当财富和资源主要通过官方渠道分配的时候，那么，个体离开国家体系便很难生存。比如，小农和手工业者，就会对官府供应形成依赖，生产活动受制于国家政策。再比如，富裕一些的商贾和士绅，看起来表面风光，但其兴衰仅在于朝廷的一念之间。只要一道诏令或政策调整，很多富商压根没有风险对冲能力，直接就倾家荡产或者民间财产充公了。

举个例子，在清朝的时候，两淮盐商富甲天下，但他们的生意全靠官府发放的特许权。咸丰年间，清廷因太平天国战争，财政困难，于是就直接强令盐商预缴捐纳，导致许多盐商一蹶不振。到了道光年间，朝廷又推行了“废引改票”，即为了增加更多的税收，直接允许只要交税的人就可以领“票”买盐，这一个政策，直接导致无数盐商迅速衰落了。另外，还有山西票号，十九世纪末，山西票号垄断全国汇兑，深度绑定官方业务，通过承接各项官款汇兑谋取暴利，但当清廷成立大清银行后，票号的政治特权，便被迅速剥夺，随后辛亥革命爆发，政权更迭，票号放给旧官僚们的贷款全部沦为死账，最终纷纷破产了。

秦晖在《传统十论》中曾说，“中国历史上所谓的‘兼并’在本质上并不是经济行为，而是权力行为”，也就是所，呈现的是权力与财富深度绑定的结构。民间财富往往依附于官权才能壮大，而官僚阶层也需要通过垄断经济资源来强化统治。但是，这种捆绑并不稳固，本质上，依然是权大于法，权力可以随意处置财富。民间资本，则为了生存，不得不跟权力千丝万缕地勾连，失去了独立性。

这种垄断体系对社会的影响也是深远的，不妨对比下，走上不同道路的欧洲。在欧洲中世纪，由于王权分散、领主林立，城市居民得以在夹缝中形成自治团体，建立独立于王权的法院和法律，逐渐培养出市民社会的雏形。而在中国历史上，城市始终没有真正意义上的自治，它只是官府治下的行政单元。城市里的商人阶层，普遍在政治上软弱，缺乏与中央抗衡的组织能力，其所代表的独立经济力量也就无法充分发展了。过去很多人讲的“国权不下县，宗族自治”就很难成立，比如秦晖就用1996年出土的走马楼吴简数据来证明，中国乡村根本不是自治的，那么乡村都不是自治的，那更不可能有市民自治城市了。所以，“国权归大族，宗族不下县，县下唯编户，户失则国危，才是真正的传统。”当然，中国没走西方那条路，原因也肯定不止这个，比如地理环境、技术条件、文化传统、外部压力都在其中发挥了作用。但国家对经济资源的长期垄断，在其中扮演着关键因素。不仅决定了财富的分配方式，更塑造了权力与民间的关系，使得独立的市民阶层难以发展。

结果就如吴晓波在《浩荡两千年》里写的那样，“中国商人具有一种与西方企业家完全不同的想法：中国的传统不是制造一个更好的捕鼠机，而是从官方取得捕鼠的特权。”

五、“新的时代”

进入二十世纪，桑弘羊提出的问题，依然没有消失，只是换了种形态。1949年之后，随着社会主义改造和公私合营，私营工商业逐步被纳入了国有体系。计划经济年代，国家几乎掌握了主要生产资料和分配渠道，从工业生产到日常消费，都被纳入统购统销和票证制度，这的确强化了国家的组织能力，但也带来了效率低下和经济活力不足的问题。

1978年以后，改革开放重新释放了市场和民营经济的活力。乡镇企业、个体经济、民营企业、外资企业相继发展起来，很多行业的快速发展恰恰都来自于国家放开控制之后的空间。包括现在很多掌握核心技术的顶尖企业都有着那个时代的影子。

但与此同时，国家并没有放弃对关键领域的控制，比如石油、电力、电信、金融、铁路等行业，依然被视为国家经济安全和宏观调控的基础，国企继续垄断或占据主导。

2008年金融危机之后，四万亿投资的主要流向，依然是国企和基建部门，国有资本重新向扩张的道路高歌猛进。近年来，大型互联网民企也先后经历了监管整改，民营经济感受到的压力明显加大。正如吴敬琏在《中国经济改革进程》中所说，“每当中国经济衡策受到统制经济思维的干扰时，根植于市场基础之上的非国有部门往往出现收缩，国有企业改革则陷入停顿，宏观经济风险和微观经济效益都出现恶化迹象。”现在很多人讨论的国企改革，和两千年前盐铁会议上争辩的内容虽然并不相同，但是底层的问题仍然有相通之处，国家到底应该掌握多少经济资源，市场又应当保留多大的空间呢。

这种争论一直没有停下来。

如市场派认为，垄断损害市场效率、挤压民间活力。如张维迎在《市场的逻辑》就写道“中国企业家总是忙于应对政策的不确定性，忙于制度创新，而西方企业家主要忙于应对市场的不确定性，忙于技术、商业的创新”，此外，他还尖锐指出“政府的产业政策经常会变成无知者与无耻者合谋攫取公共资源的寻租手段”。而国家主导派则坚持，现代大国的运转绝不能紧靠自发且脆弱的市场，国家必须通过国有资本牢牢掌控经济的底层基础设施与金融命脉，用来抵御外部系统性风险以及进行宏观调控。如温铁军在《告别百年激进》所说，“货币信用本源于什么？本源于国家强权”，但他也指出这种模式的成本转嫁后果，即“看我们自己遭遇危机之后的发展经验，很大程度上是国家大规模投资，结果是长期过剩掩盖了短期过剩”，“现代化的收益是少数人占有，现代化的成本却转移给了大多数”。

另外，还有一方是折中派，比如吴敬琏的立场就是“市场化+法治化”，他反对重回全面国有，也不全信任自由市场，而是强调规则透明。也就是，在吴敬琏看来，真正的问题在于，有没有一套约束权力、保护产权的法治框架。就像他在书里写的“要解决中国经济改革进程中遇到的诸多问题，其出路在于坚持和深化以市场化和法治化为导向的全面改革，进一步发挥市场在资源配置过程中的作用，而不能诉诸于更多的国家干预。”在我看来，这三方各有各的道理，但也都有盲区。所以，一个健康的制度化平衡，你不能指望一个人的智慧，来解答这道难题，这本身就是不科学的。

六、难解的题

关于桑弘羊的问题，其实中国历史上，也有很多想要改变的尝试。比如，唐代两税法就曾试图规范国家财政的收入结构，宋代在专卖制度也经历过反复的调整，还有明代开中法尝试让国家与商人形成合作等等举措。但这些举措，最后往往都会在财政压力，或者在权力的惯性面前，都难以维持下去。

再者，对于中国封建社会而言，中央集权体制需要强大的财政支撑，垄断关键资源是最直接的手段。一旦建立起这种依赖，就很难主动放手，因为放手，就意味着国家财政收入的减少，以及对地方经济控制力的削弱，这对于任何执政者来说都是巨大的风险。一个庞大的国家机器的运转，确实需要稳定的收入来源，比如边防军费、赈灾储备等等。儒生们说，“以德服人”、“还利于民”，口号的确很响亮，但真到了匈奴打过来的时候，道德文章挡不住骑兵。桑弘羊的问题之所以很难有反驳的例证，就是因为他指出的困境，在当时处境来看，就是真实存在的。

但问题的真实，不等于“盐铁官营”就是唯一的答案。

时间在变化，内外部环境也在变化。民间经济的发展，如果始终缺乏制度上的保障，总是处在“国家要你生则生、要你死则死”的不确定性中，那就很难积累起真正独立的力量。

所以，真正的难题，并非是“国进民退”还是“国退民进”这样非此即彼的选择，而是能不能找到一种制度安排，既让国家有足够的财政能力履行公共职能，又不至于把民间经济的空间挤压到窒息。

更为重要、关键的是，如何让这个平衡点不被权力的惯性打破？而且，这个平衡不能仅靠权力者一时的自觉。因为权力的约束，不来自于道德觉悟，而是来自势均力敌。也就是，福山所说Rule by law与 Rule of law的差别。

国家需要钱，社会也需要空间。如何在二者之间建立一种稳定而可持续的制度边界，才是这道题真正的难解之处。正如兰小欢在《置身事内》写道，“成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。”

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